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    碳”課堂(三):《碳排放權(quán)交易管理辦法(試行)》解讀

    發(fā)布時(shí)間:2021-03-21 2763 次瀏覽

    隨著習(xí)近平主席于2020年9月22日在第七十五屆聯(lián)合國大會一般性辯論上鄭重宣示中國力爭于2030年前達(dá)到峰值,努力爭取2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和,2020年10月開始,生態(tài)環(huán)境部等各部委開始陸續(xù)出臺應(yīng)對氣候變化相關(guān)的別政策文件。生態(tài)環(huán)境部在2020年11月5日發(fā)布《全國碳排放權(quán)交易管理辦法(實(shí)行)》(征求意見稿)(以下簡稱《征求意見稿》)后迅速吸收反饋意見并進(jìn)行了修改完善,于2020年12月31日正式出臺《碳排放權(quán)交易管理辦法(試行)》(以下簡稱《管理辦法》),成為繼12月30日出臺的《2019-2020年全國碳排放權(quán)交易配額總量設(shè)定與分配實(shí)施方案(發(fā)電行業(yè))》(以下簡稱《分配方案》)后又一份重要的全國碳市場頂層設(shè)計(jì)政策文件,完成了對發(fā)改委于2014年12月10日出臺的《碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》(以下簡稱《暫行辦法》)的替代,適應(yīng)當(dāng)前發(fā)展階段,為從2021年1月1日開始的全國碳市場第一個(gè)履約周期的平穩(wěn)順利運(yùn)行提供保障。

    《管理辦法》明確了有關(guān)全國碳市場的各項(xiàng)定義,對重點(diǎn)排放單位納入標(biāo)準(zhǔn)、配額總量設(shè)定與分配、交易主體、核查方式、報(bào)告與信息披露、監(jiān)管和違約懲罰等方面進(jìn)行了全面規(guī)定。通過對《管理辦法》的研究學(xué)習(xí),本文總結(jié)出以下五個(gè)方面并予以解讀。

    一、《管理辦法》是全國碳市場穩(wěn)定運(yùn)行的基礎(chǔ)

    《管理辦法》的出臺標(biāo)志著全國碳市場啟動所需的必要條件已經(jīng)具備。法規(guī)層級更高的《碳排放權(quán)交易管理暫行條例》由于立法程序復(fù)雜尚未出臺,作為部門規(guī)章的《管理辦法》可以指導(dǎo)全國碳市場建設(shè)工作,對全國碳市場進(jìn)行交易的各項(xiàng)準(zhǔn)備工作做出部署,保障交易活動順利開展,并在《條例》出臺之后起到互補(bǔ)作用,從而有效促進(jìn)全國碳市場建設(shè)與運(yùn)行各項(xiàng)工作的推進(jìn)。

    《管理辦法》明確了碳排放權(quán)和核證自愿減排量(CCER)的定義,對CCER的定義相比《暫行辦法》和《征求意見稿》均進(jìn)行了細(xì)化,明確了CCER指標(biāo)來源是可再生能源、林業(yè)碳匯和甲烷利用等項(xiàng)目,并最終將抵消比例確定為不超過應(yīng)清繳配額的5%,且必須來自全國碳市場配額管理的減排項(xiàng)目之外,從而對相關(guān)低碳減排項(xiàng)目建設(shè)發(fā)展起到激勵作用的同時(shí)仍然將減排的最主要責(zé)任落實(shí)到企業(yè)自身,促使企業(yè)通過技術(shù)進(jìn)步等手段實(shí)現(xiàn)減排與高質(zhì)量發(fā)展。這一表述同時(shí)消除了《征求意見稿》中要求CCER來自于全國碳市場“重點(diǎn)排放單位組織邊界范圍外”帶來的定義模糊問題。

    對于重點(diǎn)排放單位的納入標(biāo)準(zhǔn),《管理辦法》刪除了“約1萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤”的相關(guān)表述,只保留“2.6萬噸二氧化碳當(dāng)量”單一標(biāo)準(zhǔn)避免歧義,同時(shí)也明確了兩年碳排放不足2.6萬噸二氧化碳當(dāng)量的企業(yè)和由于不再從事生產(chǎn)經(jīng)營活動而不再排放溫室氣體的企業(yè)將由省級主管部門移出重點(diǎn)排放單位名錄,對此前尚未明確的退出機(jī)制做出規(guī)定,提高配額利用效率和市場有效性。

    《管理辦法》明確了參加全國碳市場的重點(diǎn)排放單位不再重復(fù)參與試點(diǎn)碳市場,并由《分配方案》對當(dāng)前過渡期的處理方式進(jìn)行了詳細(xì)說明,即地方試點(diǎn)碳市場已完成2019年和2020年配額分配的,相應(yīng)獲得試點(diǎn)碳市場配額的全國碳市場重點(diǎn)排放單位暫不參加全國碳市場相應(yīng)年度的配額分配和清繳,此后試點(diǎn)碳市場不再向全國碳市場中的重點(diǎn)排放單位發(fā)放配額。此條處理方式有助于全國碳市場減少爭議并更順利地啟動。

    二、確立、省、市三級監(jiān)管體系

    《管理辦法》在《征求意見稿》確定的指導(dǎo)、省級組織、市級配合落實(shí)的三級監(jiān)管體系的基礎(chǔ)上對細(xì)節(jié)內(nèi)容進(jìn)行了一定修改,與《暫行辦法》所規(guī)定的與省構(gòu)成的兩級監(jiān)管體系存在較大差別。《管理辦法》的三級監(jiān)管體系更新并細(xì)化了各級主管部門的責(zé)任,要求生態(tài)環(huán)境部負(fù)責(zé)建設(shè)全國碳市場并制定配額管理政策、報(bào)告與核查政策及各類技術(shù)規(guī)范,省級生態(tài)環(huán)境主管部門組織排放配額分配與清繳、排放報(bào)告與核查等工作,新增了市級主管部門“落實(shí)相關(guān)具體工作”的責(zé)任;由省、市級主管部門共同完成監(jiān)督檢查配額清繳情況和對違約主體的懲罰,由省級主管部門與生態(tài)環(huán)境部共同完成信息公開。

    《管理辦法》更強(qiáng)調(diào)全國統(tǒng)一規(guī)劃,省級主管部門的自主權(quán)相比此前受到限制?!稌盒修k法》中規(guī)定的省級主管部門制定地方配額分配標(biāo)準(zhǔn)、有償分配剩余配額和將收益用于地方減排及能力建設(shè)的職能在《管理辦法》中不再存在,改為由生態(tài)環(huán)境部完成各項(xiàng)規(guī)劃,省級主管部門主要負(fù)責(zé)組織實(shí)施。

    三級監(jiān)管體系重視市級主管部門的作用,有利于發(fā)揮市級主管部門對本市內(nèi)各項(xiàng)業(yè)務(wù)更為熟悉的優(yōu)勢,同時(shí)與2020年3月出臺的《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見》中建立“中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市縣抓落實(shí)”的環(huán)境治理領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任體系的要求相符,可以有效促進(jìn)全國碳排放權(quán)交易相關(guān)工作更好開展。

    三、促進(jìn)落實(shí)“企業(yè)自證”原則

    《管理辦法》要求企業(yè)每年編制溫室氣體排放報(bào)告,載明排放量,并對數(shù)據(jù)的真實(shí)性、完整性與準(zhǔn)確性負(fù)責(zé),且須定期公開排放報(bào)告,體現(xiàn)了對“企業(yè)自證”原則的重視。同時(shí),《管理辦法》也對核查方式和核查責(zé)任主體做出較大修改。

    《暫行辦法》規(guī)定由核查機(jī)構(gòu)進(jìn)行核查,而由省級主管部門對部分重點(diǎn)排放單位進(jìn)行復(fù)查?!豆芾磙k法》不再要求大規(guī)模復(fù)查,僅在對核查結(jié)果有異議的重點(diǎn)排放單位提出申請后進(jìn)行復(fù)核,且將核查責(zé)任主體明確為省級主管部門,只保留政府購買服務(wù)的形式與核查機(jī)構(gòu)開展合作,對核查工作更為重視。另一方面,《暫行辦法》規(guī)定了對所有重點(diǎn)排放單位進(jìn)行全數(shù)核查,而《征求意見稿》則將其修改為由省級主管部門以“雙隨機(jī)、一公開”的方式對重點(diǎn)排放單位進(jìn)行核查,此前生態(tài)環(huán)境部2020年12月16日發(fā)布的《企業(yè)溫室氣體核查指南(試行)》(征求意見稿)規(guī)定核查流程為首先“由省級生態(tài)環(huán)境部門組建核查技術(shù)工作組,進(jìn)行集中文件評審,識別突出問題”,隨后“對文件評審沒有發(fā)現(xiàn)問題的重點(diǎn)排放單位,隨機(jī)抽取20%到現(xiàn)場進(jìn)行核查確認(rèn)”,將“雙隨機(jī)、一公開”的隨機(jī)抽取比例暫定在20%。此次《管理辦法》僅規(guī)定由省級生態(tài)環(huán)境主管部門負(fù)責(zé)組織開展核查,并未規(guī)定具體的核查方式與數(shù)量、比例等,具體的核查方式可能需要《企業(yè)溫室氣體核查指南(試行)》正式出臺才能確定。

    《管理辦法》明確了懲罰措施,對未按時(shí)足額清繳配額等違規(guī)行為的罰款更大為三萬元,并對虛報(bào)、瞞報(bào)和逾期未改正的欠繳部分在下一年度的配額分配中實(shí)行等量核減。由于部門規(guī)章的限制,更大的懲罰力度需要《條例》出臺后才能實(shí)現(xiàn)。同時(shí),《暫行辦法》和《征求意見稿》中的“聯(lián)合懲戒”相關(guān)內(nèi)容被刪除,《管理辦法》未對向工商、稅務(wù)、金融等管理部門通報(bào)有關(guān)情況,并予以公告的相關(guān)措施做出規(guī)定,可能導(dǎo)致懲罰力度不足。相關(guān)規(guī)定可能需要各部門聯(lián)合推出后續(xù)規(guī)章制度來完善。

    四、配額分配管理制度尚待細(xì)化

    《管理辦法》的配額分配制度相比此前的規(guī)定相對更為保守,僅規(guī)定以免費(fèi)分配為主,并將適時(shí)引入有償分配。此前《暫行辦法》規(guī)定主管部門可預(yù)留一定配額,用于有償分配、市場調(diào)節(jié)、重大建設(shè)項(xiàng)目等。有償分配所取得的收益用于促進(jìn)減碳以及相關(guān)的能力建設(shè)?!墩髑笠庖姼濉吩诖嘶A(chǔ)上提出要逐步提高有償分配的比例,但對有償分配的收入實(shí)行收支兩條線,納入財(cái)政管理?!豆芾磙k法》刪除了預(yù)留配額的相關(guān)表述,且未對有償分配的比例與收益用途用法做任何規(guī)定,也未提及市場調(diào)節(jié)的有關(guān)措施。

    另一方面,為加快碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)的實(shí)現(xiàn),《管理辦法》鼓勵交易主體自愿注銷其所有的排放配額。這一規(guī)定與歐盟碳市場的注銷規(guī)定類似,歐盟碳市場同樣允許配額持有者自愿注銷,但值得注意的是,歐盟碳市場可以通過市場穩(wěn)定儲備機(jī)制(Market Stability Reserve, MSR)來實(shí)現(xiàn)制度化的大規(guī)模配額注銷,其力度遠(yuǎn)大于市場參與主體的自愿注銷。我國由于還處在碳排放上升階段,因此需要結(jié)合實(shí)際需求,綜合考慮多種措施,推出制度化控制配額數(shù)量的方法。此外,此前《暫行辦法》規(guī)定可以注銷配額和自愿核證減排量,未來全國碳市場中是否可以注銷核證自愿減排量也需要后續(xù)相關(guān)規(guī)定作補(bǔ)充。

    總體而言,《管理辦法》缺乏對配額數(shù)量進(jìn)行制度化調(diào)節(jié)的細(xì)致規(guī)定,需要出臺相關(guān)細(xì)則以進(jìn)一步明確有關(guān)有償分配、預(yù)留配額以及市場調(diào)節(jié)的規(guī)定。

    五、系統(tǒng)建設(shè)工作仍需盡快推進(jìn)

    《管理辦法》明確了全國碳排放權(quán)注冊登記系統(tǒng)和全國碳排放權(quán)交易系統(tǒng)是支撐全國碳市場的同等重要的兩大系統(tǒng),其建設(shè)均由生態(tài)環(huán)境部負(fù)責(zé),解決了《暫行辦法》未對交易系統(tǒng)下明確定義的問題,同時(shí)對兩大系統(tǒng)的職能做了清晰界定。

    另外,《管理辦法》刪除了數(shù)據(jù)報(bào)送系統(tǒng)的相關(guān)內(nèi)容?!墩髑笠庖姼濉芬?guī)定了環(huán)境信息管理平臺是重點(diǎn)排放單位向省級主管部門主動報(bào)告以納入全國碳市場管理的渠道,也是實(shí)現(xiàn)碳排放數(shù)據(jù)與排放報(bào)告報(bào)送和監(jiān)測計(jì)劃備案的工具,并在《征求意見稿》的《編制說明》中將這一平臺進(jìn)一步確認(rèn)為已于2017年1月1日上線運(yùn)行的“全國排污許可證管理信息平臺”。《管理辦法》刪除了相關(guān)表述,納入重點(diǎn)排放單位名錄的方式也變成了由省級生態(tài)環(huán)境主管部門按生態(tài)環(huán)境部的有關(guān)規(guī)定直接確定本行政區(qū)域內(nèi)的單位名錄,不再需要相關(guān)單位主動報(bào)告。未來是否需要通過某一信息管理平臺實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)報(bào)送、數(shù)據(jù)分析、監(jiān)測計(jì)劃備案以及連接能源、統(tǒng)計(jì)、電網(wǎng)、民航等外部數(shù)據(jù)庫以進(jìn)行排放數(shù)據(jù)校驗(yàn)等功能,同時(shí)促進(jìn)實(shí)現(xiàn)碳排放與大氣污染物排放協(xié)同控制,還需要出臺相關(guān)細(xì)則以進(jìn)一步確認(rèn)。

     來源:中央財(cái)經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院

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